Nye tanker for en etterrettelig forvaltning

Offentlig journal er et viktig verktøy for presse og innbyggere. Den tilrettelegger for innsyn i saksgangen i offentlig sektor. Likevel foreslår arkivlovutvalget å pensjonere journalføringsplikten. Er forslaget tidenes torpedo inn i den grunnlovfestede retten til å føre kontroll med forvaltningen? Selvsagt ikke. Det er en nødvendig konsekvens av at forvaltningen jobber på andre måter enn før.

I Norge har vi rett til å kreve innsyn i forvaltningens dokumenter. Innsyn legger til rette for at allmennheten kan føre offentlig kontroll med forvaltningen. Etterprøving av offentlig maktutøvelse er bare mulig fordi det offentlige dokumenterer sin virksomhet og holder arkiver. Det er avgjørende for at vi skal ha tillit til myndighetene våre.

Derfor er arkivloven en viktig lov. Den sikrer etterrettelighet i forvaltningen og motvirker vilkårlighet. Vi må stille de samme kravene til etterrettelighet og etterprøvbarhet som før. Men hvordan sikrer vi etterrettelighet i en digitalisert offentlig sektor?

300 år gamle verktøy fungerer ikke i 2019

Gjennom 300 år har journalføring vært en praktisk måte for forvaltningen å organisere sin dokumentasjon på. Brev og notater har blitt fortløpende registrert i journalen. Digitaliseringen har ført til grunnleggende forandringer i forvaltningens arbeidsmåter. Informasjon deles internt i egen organisasjon, med innbyggere og næringsliv på andre måter enn før. Det skjer ikke lenger gjennom brev og notater. Digital dokumentasjon har formater som gjør at den «unnslipper å komme på journalen». Den offentlige journalen er langt fra utfyllende. I dag gir innsyn i brev og notater begrensede muligheter for etterprøvbarhet og kontroll. Vi kan ikke nøye oss med det. Vi må ha større ambisjoner.

Arkivlovutvalget foreslår derfor i NOU 2019: 9 som legges frem i dag at journalføring ikke videreføres som metode for å holde oversikt over dokumentasjonen i offentlig sektor. Dette bryter en nesten 300 år gammel forvaltningstradisjon og vil trolig skape debatt fremover, men hvem er vel overrasket over at 300 år gamle verktøy ikke virker optimalt i en forvaltning som er grunnleggende forandret?

Dagens Norge er resultat av en lang utviklingsprosess. Vi nyter godt av generelt høy tillit til hverandre og til offentlig forvaltning. Offentlig sektor er til for innbyggerne. Beslutninger skal være underlagt offentlig kontroll og ettersyn. Muligheten for å etterprøve det offentliges maktutøvelse overfor enkeltpersoner er grunnleggende for rettssikkerheten. Åpenhet, etterprøvbare beslutninger og rettsikkerhet er verdier i kjernen av det norske demokratiet og det norske samfunnet.

Kun brøkdeler blir bevart med dagens praksis

Media og pressen omtales som den fjerde statsmakt. De skal sørge for demokratisk kontroll med systemet. Vil muligheten for å ettergå makt og myndigheter reduseres eller forsvinne hvis vi ikke viderefører gjeldende bestemmelser om offentlig journal?

Lovutvalgets analyse er at dagens praksis med journalføring bidrar til at kun brøkdeler av viktig dokumentasjon blir bevart. Digital informasjon passer ikke til å bli journalført. Den 300 år gamle forvaltningstradisjonen er tilpasset papir. Realiteten er at de kjente og utprøvde virkemidlene ikke lenger fungerer etter hensikten. Vi må finne nye virkemidler til erstatning for de gamle, men vi må påse at hensynene som de gamle systemene ivaretok, blir ivaretatt.

Utvalget foreslår at hensynet til offentlighet og demokratisk deltakelse tas inn i formålsparagrafen i den nye loven. Dokumentasjonen er ikke bare til for historien. Det er like viktig at den er tilgjengelig i nåtiden. Gjennom tilgang til forvaltningens dokumentasjon sikrer vi en effektiv offentlig sektor med etterprøvbare beslutninger og hvor den enkeltes rettsikkerhet ivaretas i dag.

Ny og mer omfattende dokumentasjonsplikt

Til erstatning for journalføringsplikten foreslår utvalget å fastsette en ny og mer omfattende plikt. Utvalget foreslår at forvaltningen pålegges å dokumentere sine avgjørelser og sin eksterne kommunikasjon – på tvers av verktøy og metoder. Det skal skje så automatisert som mulig. På denne måten vil større deler av forvaltningens gjøremål og aktiviteter bli registrert. Arbeidsbelastningen for saksbehandlerne med å arkivere blir lavere. Dermed sikres det dokumentasjonsgrunnlaget som er nødvendig for å kunne ettergå og kontrollere forvaltningen. Det kan skje på måter som er bedre tilpasset dagens digitale verktøy og øke dokumentasjonstilfanget.

Andre søkbare registre kan erstatte postjournalen

Utvalget foreslår en ny og tydeligere arbeidsdeling mellom offentlighetsloven og arkivloven. Hovedmålet med arkivloven skal være å sikre tilfang av dokumentasjon og arkiver, så får det bli opp til offentlighetsloven og annet regelverk å regulere innsynet. Det er fullt mulig å realisere søkbare registre tilsvarende dagens postjournal som henter informasjon fra flere ulike informasjonskilder i offentlig forvaltning enn å begrense seg til dagens journalsystemer. Fordi blant annet personvernet må ivaretas, kan ikke alt være offentlig eller søkbart.

Flere miljø må på banen

Utvalgets ambisjon er å sikre bedre muligheter for innsyn og demokratisk kontroll med forvaltningen. Journalister må kanskje venne seg til å bruke nye metoder for å skaffe seg innsikt og ettergå forvaltningen. Samtidig kan det bli behov for å justere offentlighetsloven slik at også den tar høyde for et digitalisert Norge.

Digitaliseringen har ført til omveltninger som utfordrer vante forestillinger. Arkivlovutvalget har våget å tenke nytt. Nå må flere miljø på banen for å finne de gode løsningene.