– Betydelige fordeler med lisens

Kulturminister Thorhild Widvey fikk onsdag overlevert “Analyse av modeller for finansiering av NRK AS”, foretatt av Menon Business Economics på oppdrag fra Kulturdepartementet. MBEs rapport er en del av forarbeidet til den varslede stortingsmeldingen om NRK.

[factbox:1-right]

Utredningen bygger på en omfattende gjennomgang av faglitteratur og tilsvarende utredninger i andre land.

– I Regjeringen baserer vi vår politikk på kunnskap. Analysen vil inngå i vår vurdering for NRKs fremtidige finansiering, sier Widvey.

Ingen anbefaling

Oppdraget fra Kulturdepartementet var å belyse ulike finansieringsmodeller for NRK basert på fem kriterier for egnethet. MBE gir ingen anbefalinger til modell, ettersom vektingen av de ulike kriteriene ikke er del av oppdraget. Men av analysen går det fram at dagens lisensordning har flest fordeler når det gjelder NRKs politiske og økonomiske uavhengighet og legitimiteten i befolkningen.

MBE har vurdert fire ikke-kommersielle finansieringsmodeller: Lisens (slik som nåværende kringkastingsavgift), Husholdningsavgift, Skattefinansiering basert på økt inntektsskatt og øremerket skattefinansiering basert på en såkalt koppskatt (flat skatt for alle).

Dette er kriteriene

Modellene er vurdert ut fra følgende kriterier for egnethet:

* Robusthet ovenfor teknologiske endringer

* Forutsigbarhet om inntekter

* Administrative kostnader

* Fordelingsmessige konsekvenser

* Konsekvenser for NRKs uavhengige posisjon og legitimitet

MBE slår fast at alle modellene har styrker og svakheter i forhold til de nevnte kriteriene. Analyseselskapet skriver i sin rapport at de øremerkede modellene lisens, husholdningsavgift og koppskatt svarer best til målet om å skape avstand mellom finansiering og fastleggelse av politiske rammer, det vil si NRKs uavhengige posisjon.

Lavest kostnader

Finansiering via en øremerket koppskatt gir de laveste administrative kostnadene og er dermed den mest kostnadseffektive finansieringsmodellen, ifølge MBE.

De øremerkede modellene lisens, husholdningsavgift og øremerket koppskatt kan alle kan alle levere effektivt på målet om “forutsigbarhet om inntekter”, mener MBE.

– Hvis endringer knyttet til mediekonsum og teknologi får størst betydning vurderer MBE de teknologiuavhengige modellene, det vil si husholdningsavgift og skattefinansiering i form av en øremerket koppskatt, som mest effektiv for å sikre forutsigbar finansiering.

Hvis derimot endringer knyttet til NRKs legitimitet hos publikum får størst betydning, vurderes lisensmodellen, og i noen grad husholdningsavgift, som mest effektiv for å sikre forutsigbarhet om inntekter. Lisensmodellen sikrer en mer direkte kobling mellom produktet NRK og publikum, heter det i rapporten.

Betydelige fortrinn

MBE slår fast at det er ingen tvil om at lisensmodellen har betydelige fortrinn. Ifølge rapporten finner man imidlertid de fleste av disse også i husholdningsavgiften og til dels i den øremerkede koppskatten, som begge representerer et måleffektivt balanse mellom publikum og staten.

” Dagens kringkastingsavgift fremheves i ordskiftet som den som best oppfyller kriteriet om at allmennkringkasteren skal være politisk uavhengig og ha høy legitimitet i befolkingen. Utredningen viser at den politiske og økonomiske uavhengigheten ved dagens løsning trolig også kan ivaretas gjennom de andre modellene, men at finansieringsmodeller som øremerker inntekter direkte til NRK er de mest robuste modellene for å sikre NRKs uavhengighet. Når det gjelder NRKs legitimitet i opinionen er vår vurdering at lisensmodellen er den som best svarer til kriteriet, med transparensen denne modellen gir når det gjelder det å se hva publikum betaler for og hva man får igjen for pengene”, skriver MBE i sin rapport til Kulturdepartementet.

Teknologiutvikling

Den teknologiske utviklingen og forbrukernes bruk av digitalt utstyr kan rokke ved lisensmodellens legitimitet blant publikum på noe sikt, skriver MBE. Både husholdningsavgift og begge former for statlig skattefinansiering er i utgangspunktet teknologiuavhengige modeller som ikke påvirkes direkte av teknologiske endringer.

MBE peker på at lisensmodellen, slik den er utformet gjennom kringkastingsavgiften i Norge, i teorien kan være teknologinøytral gjennom dagens lovverk. Reguleringen omfatter apparater som gjør det mulig å se fjernsyn. I praksis kan dette vise seg å bli mer utfordrende:

“Modellen vil være teknologiavhengig all den tid det er risiko for at man ikke ønsker eller kan innkreve lisens for alle typer apparater og plattformer som kan motta NRK-innhold. Dette blir på sikt trolig viktigere, men er ikke avgjørende nå. Så og si alle husstander (96%) som benytter NRKs programtilbud har i dag et lisenspliktig apparat som det faktisk kreves inn lisens fra. Andelen husholdninger uten avgiftspliktig apparat og abonnement på “tradisjonelle” tv-tjenester fra tv-distributører ventes ikke å falle drastisk med det første.

Krav om endringer

Det avgjørende spørsmålet blir dermed hvor langt fram vi skal før lisensmodellen i form av dagens kringkastingsavgift begynner å miste sin legitimitet blant publikum, med påfølgende konsekvenser i form av manglende betaling og krav om endringer rettet mot de folkevalgte, slik man har sett i enkelte andre land.

MBE har funnet at dette trolig vil være avhengig av i hvor stor grad såkalt strømming av tv (over internett) vil erstatte tradisjonell (såkalt lineær) tv-seing. Utviklingen har akselerert kraftig de siste par årene med nye tjenester som Netflix og NRKs programtilbud på nett.

“Fortsetter denne utviklingen med samme eksponentielle vekst vil dagens relativt lave andel strømming av den totale tv-seingen kunne utfordre oppfatningen om at en fjernsynsmottager er riktig avgiftsobjekt (eller at lisensen skal være knytet til en bestemt teknologisk plattform). Dette vil i sin tur kunne rokke ved lisensmodellens legitimitet på noe sikt”, skriver MBE.

Hvis endringer i mediekonsum og teknologi får størst betydning, vurderer MBE at skattefinansieringsmodellene vil være mest effektive for å sikre forutsigbar finansiering. Selskapet anser at husholdningsavgift i så fall vil være mer effektiv enn lisens.