- Dette er et debattinnlegg. Innlegget uttrykker skribentens egne synspunkter.
En velfungerende innsynsrett er avgjørende for ytringsfriheten. Det sa utvalgsleder Kjersti Løken Stavrum da hun presenterte hovedkonklusjonene i ytringsfrihetskommisjonens rapport før den ble overlevert til kulturminister Anette Trettebergstuen på Arendalsuka mandag.
Kommisjonen konkluderer også med at infrastrukturen for innsyn og åpenhet har blitt bedre, først og fremst på grunn av gode digitale løsninger som einnsyn.no. Samtidig konkluderer kommisjonen med at informasjonsretten samlet sett er under press, og at det «ikke er en tilstrekkelig innarbeidet kultur for åpenhet verken i sentral- eller lokalforvaltningen».
Norsk Presseforbund stiller seg bak det store flertallet av kommisjonens vurderinger og forslag. Kommisjonen oppsummerer selv sine forslag slik:
- Sørge for bedre opplæring av offentlig ansatte i innsynsrettigheter, herunder arkivering og journalføring, og opplæring i hvordan de ulike reglene skal praktiseres.
- Ta inn krav om konkrete tiltak for å øke kunnskapsnivået om innsynsrettigheter og praktisering av offentleglova i statlige tildelingsbrev.
- Gjennomgå, forenkle og tydeliggjøre lovteksten i offentleglova. Se særlig på følgende:
- Vurdere å utvide lovens virkeområde slik at virksomheter som utfører viktige samfunnsoppgaver omfattes av loven.
- Lovfeste tidskrav for behandling av innsynskrav.
- Omgjøre offentleglovas merinnsynsregel i § 11 fra en kan-regel til en plikt-regel.
- Utrede en ny og uavhengig klageinstans for avslag på innsyn.
- Synliggjøre forvaltningens oppfølging av loven ved å lage og offentliggjøre lister over hvordan ulike etater følger den opp.
- Lovfeste rett til innsyn i hvilke datasystemer som finnes, hvilke data som lagres der og hvilke tekniske verktøy det offentlige selv har tilgjengelig for å nyttiggjøre seg av dataene i systemet.
Det er meget positivt at kommisjonen foreslår disse tiltakene, og det er viktig at de følges opp for å realisere formålet med offentleglova. Flere av tiltakene vil potensielt ha store positive effekter.
Merinnsyn fra bør til skal
Dagens merinnsynsregel (offentleglova § 11) pålegger forvaltningen en plikt til å vurdere å gi innsyn, men gir forvaltningen fritt skjønn i spørsmålet om innsyn skal gis. Det siste foreslår kommisjonen nå å endre, slik at det blir plikt til å gi innsyn hvis hensynet til offentlig innsyn veier tyngst. I rapporten heter det:
«Bakgrunnen for forslaget er at både Sivilombudet, Riksrevisjonen og evalueringen av offentleglova har påpekt mangler ved merinnsynsvurderinger, og stilt spørsmål ved om det foretas reelle merinnsynsvurderinger. Praksis på området tyder på at merinnsynsvurderingene ikke fungerer etter sin hensikt, og at de ofte blir mer en formalitet.
Svakheten og risikoen ved dette forsterkes av de manglende mulighetene til å overprøve merinnsynsvurderingene for klageinstanser.»
Som kommisjonen påpeker vil en slik endring føre til at domstolene vil få en rett og plikt til å foreta en prøving av merinnsynsvurderingen. Det vil også kunne ha betydning for Sivilombudets mulighet til å vurdere merinnsyn (ombudet er i dag varsom med å gå inn i disse vurderingene).
Et krav om dokumentinnsyn der merinnsyn ikke er gitt kan etter gjeldende rett prøves av domstolene med grunnlag i EMK artikkel 10 (ytringsfrihetsbestemmelsen), på bakgrunn av rettspraksis fra EMD og Høyesterett. Kommisjonen foreslår å endre § 11 i offentleglova, i tråd med kriteriene som er lagt til grunn i rettspraksis. Forslaget lyder:
«Når det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, skal innsyn likevel gis dersom hensynene som taler for offentlighet, jf. § 1, veier tyngre enn hensynene som begrunner unntakshjemmelen.
Ved vurderingen skal det legges vekt på formålet med innsyn, om informasjonen det søkes innsyn i har allmenn interesse, søkerens rolle og om informasjonen er tilgjengelig.»
I dag lyder bestemmelsen:
«Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.»
Taushetsplikt
Kommisjonen foreslår også en gjennomgang av taushetspliktsbestemmelsene i dagens lovverk. I tillegg foreslår den å innføre et nytt punkt i forvaltningsloven § 13 (hovedbestemmelsen om taushetsplikt), for å synliggjøre at det i noen tilfeller er riktig å gi innsyn i taushetsbelagt materiale etter en forholdsmessighetsvurdering. Også dette er i tråd med rettspraksis etter EMK artikkel 10, og et nødvendig tiltak.
Uavhengig klageorgan
Kommisjonen foreslår å utrede en egen klageinstans for avslag på innsyn. «Denne bør organiseres på en måte som gjør innsynsretten mer effektiv og klagemuligheten mer uavhengig enn det som er tilfellet i dag», heter det i rapporten.
Kommisjonen mener at en slik klageordning også bør også vurderes i sammenheng med forslaget fra arkivlovutvalget om å utrede et eget digitaliseringstilsyn for dokumentasjonsforvaltning og arkivering som skal føre tilsyn med etterlevelsen av arkivloven, forvaltningsloven og offentleglova. Dette påpekte også Pressens offentlighetsutvalg i vårt høringssvar til forslaget til ny arkivlov.
Dagens klageordning, hvor klager behandles av overordnet organ, det ikke finnes en reell klagemulighet for saker fra departementene, og et Sivilombud som står fritt til å velge hvilke saker det behandler, er uholdbar. Kommisjonens forslag må derfor følges opp. Stortinget behandler for øvrig nå et forslag om en slik utredning fra Venstre.
Lovfeste tidsfrist
Lang tidsbruk for å behandle innsynskrav er et gjennomgående problem i forvaltningen, slår kommisjonen fast. Det er en virkelighetsbeskrivelse vi kjenner oss igjen i. Kommisjonen «mener det er nødvendig å få på plass tydeligere og mer konkrete tidsfrister for behandling av innsynskrav», og viser til Sivilombudets høringsuttalelse til evalueringen av offentleglova i 2016, hvor ombudet mente det ville ha en positiv virkning på forvaltningens saksbehandlingstid i innsynssaker hvis det ble presisert i loven at innsynskrav som hovedregel skal avgjøres innen én til tre virkedager. Norsk Presseforbund støtter dette forslaget.
Råd og rangeringer, ikke sanksjoner
NP har tidligere tatt til orde for sanksjoner, som bøter, for grove brudd på offentleglova. I dag kan organer begå grove, gjentatte brudd på loven, uten at det får noen konsekvenser. Kommisjonen anbefaler ikke å innføre sanksjoner, men peker i stedet på alternativer som den mener vil gi bedre effekt. Et mulig tiltak kommisjonen foreslår er å offentliggjøre årlige lister over organer som bryter offentleglova, inspirert av ROBEK-listene (hvor kommuner med dårlig økonomi og/eller styring havner).
Kommisjonen peker på Åpenhetsbarometeret, en kåring som gjennomføres av Pressens offentlighetsutvalg og Kommunal Rapport, som en mulig inspirasjon:
Denne kåringen gjennomføres for øvrig også i år, og vi har stor tro på åpenhet om praktisering av loven har positiv effekt. Men vi frykter at en lov uten sanksjoner fortsatt vil brytes for ofte, og bidra til å undergrave hele formålet med loven. Vi mener at for eksempel bøter ikke fremstår som et dramatisk virkemiddel, men som et naturlig og nødvendig tiltak for å sikre at loven etterleves i praksis.
De siste årene har det vært flere eksempler på organer som med overlegg bryter loven, som Norges Bank ved ansettelsen av ny sjef for oljefondet og UDs sladding av navn på saksbehandler i saken om Bergen Engines. UD har erkjent at det ikke er lovhjemmel for slik sladding, men fastholder likevel at de unntar navnet. Når sentrale myndigheter med overlegg bryter loven, er de selvfølgelig allerede kjent med at de kan få kritikk for dette i offentligheten. Vi tror ikke at slike overlagte lovbrudd vil bli forhindret av slike lister, men de kan bli det hvis det er knyttet sanksjonsmuligheter til loven.
