– Dokumentinnsyn er et av de viktigste arbeidsredskapene journalister har for å omtale saker av samfunnsmessig betydning. Men innsynsarbeidet blir vanskelig når de motarbeides av de som sitter på informasjonen, sier advokat Ina Lindahl Nyrud i Norsk Journalistlag (NJ).
– Det heter seg at offentlighetsloven, kanskje med unntak av vegtrafikkloven, er den mest brutte lov i landet. Forvaltningen er dermed landets største lovbryter.
Stanger hodet i veggen
De jobber i hver sin organisasjon, jurist Sindre Granly Meldalen i Norsk Presseforbund (NP) og NJ-advokat Ina Lindahl Nyrud. Men daglig bistår de pressefolk som stanger hodet i et offentlig byråkrati som tidvis er lite interessert i innsyn og meroffentlighet.
For pressejuristene er det heller ingen overraskelse i funnene fra spørreundersøkelse blant norske redaktører, som journalistnettverket Norpublica har gjort for Journalisten i forbindelse med Pressefrihetens dag.
Her kommer det fram at norske redaktører mener at den største utfordringen for pressefriheten i Norge, er manglende innsyn hos det offentlige, og problemer med tilgang til informasjon.
– Dette er en viktig undersøkelse for å underbygge alle de enkeltsakene om ulovlig hemmelighold som vi har jobbet med de siste årene. Til tross for at vi har hatt en ny offentlighetslov siden 2009, som hadde til hensikt å åpne opp for mer innsyn i dokumentene stat og kommune jobber med, er jeg dessverre ikke overrasket over de nedslående funnene, sier NJ-advokaten.
Kollegaen i presseforbundet er enig:
– Alle funnene som gjelder innsyn og offentlighet samsvarer med mitt inntrykk. Nå er vi stort sett involvert i klagesaker, hvor journalister har problemer med å få informasjon de mener de burde ha krav på og derfor vil inntrykket vårt være litt skjevt, men noen av sakene overrasker meg. I enkelte tilfeller er det organer som går veldig langt for å holde tilbake informasjon, sier Granly Meldalen, tidligere journalist, nå jurist og rådgiver i NP.
Ser et mønster
De to juristene har sett nok saker om hemmelighold og manglende innsyn til at det etter deres syn nå begynner å danne seg et mønster:
– Jeg synes vi ser et mønster i hvor hovedproblemet ligger: det får ingen konsekvenser for forvaltningen å bryte innsynsregelverket. Et tilbakevendende problem er forvaltningens lettvinte praktisering av merinnsynsvurderingen. I tillegg tolkes taushetspliktbestemmelsene langt utover sitt formål, sier Lindahl Nyrud.
Også i NP ser de et tilsvarende problem:
– Vi ser stor grad av hemmelighold knyttet til interne dokumenter, hvor det knapt legges vekt på merinnsynsprinsippet, og det vises manglende forståelse for verdien av åpenhet og formålene med offentlighetsloven. Vi ser også en del misforståelser knyttet til taushetsplikt. Vi ser lang saksbehandling, både av innsynskrav og klager. Vi ser en del eksempler på manglende journalføring og arkivering, forteller Granly Meldalen.
– Og så ser vi eksempler på organer som bevisst organiserer seg vekk fra åpenhet, som koronakommisjonen som ikke ville sende ut referater til dem de hadde intervjuet, fordi på den måten kunne de ikke lenger unntas som interne dokumenter.
Trenert evaluering
Da den nåværende offentlighetsloven (offentleglova) ble vedtatt i mai 2006, ble det også vedtatt at regjeringen skulle «foreta en evaluering av offentleglova i løpet av neste stortingsperiode med hovedfokus på om intensjonene om mer innsyn har blitt oppfylt.»
Loven trådde i kraft i 2009 og skulle vært evaluert i 2013. Evalueringen ble likevel utsatt og ble først gjennomført i 2014 og 2015. Og i 2016 ble loven sendt på høring.
I desember 2017 svarte daværende justisminister, Per Willy Amundsen (Frp), at evalueringen var klar og at han regnet med at det ville bli en offentlig høring første halvår 2018. Fem år senere er evalueringen fortsatt ikke fulgt opp.
– Justis- og beredskapsdepartementet jobber med å følge opp evalueringen av offentlighetsloven. Arbeidet er omfattende, og det tar derfor tid å følge opp dette. Høringen av evalueringsrapporten viste at det er mange ulike synspunkter på området, noe som gjør oppfølgingen ekstra krevende. Den pågående pandemien har ikke gjort fremdriften enklere, skriver statssekretær Thor Kleppen Sættem (H) i Justis- og beredskapsdepartement i en e-post til Journalisten.
Konkrete forslag til endring
I forbindelse med høringen i 2016 la Pressens offentlighetsutvalg (POU) fram ti konkrete forsalg til endringer, blant annet at det burde settes ned et uavhengig klageutvalg, og sanksjoner ved grove overtredelser og presiseringer av loven.
Og blant annet fjerning av vilkåret om «enkle framgangsmåter» ved sammenstillinger av elektroniske opplysninger. Et vilkår som ofte brukes for å hindre og slippe unna innsyn.
Men så langt har ikke noe skjedd.
– Det er forstemmende at de mest sentrale institusjonene i samfunnet gjentatte ganger også bryter loven på dette området, sier POU-leder Tron Strand.
– Norges Banks hovedstyre og sentralbanksjefen har erkjent at de med overlegg brøt offentlighetsloven. De valgte å ikke føre opp den mest aktuelle kandidaten til jobben som ny leder for oljefondet på den offentlige søkerlisten. Seneste er at statsminister Erna Solberg har erkjent at forsvarsminister Frank Bakke-Jensen burde stått på den offentlige søkerlisten da Nærings- og fiskeridepartementet skulle ansette ny fiskeridirektør.
Han legger til at det haster med å gjennomgå offentlighetsloven. Og poengterer at en lov som ikke gir noen mulighet for reaksjoner mot lovbrytere, har vist seg å ikke være god nok. POU ønsker seg derfor en revidert lov som gir sanksjonsmuligheter for grove brudd på loven.
Vil vurdere sanksjonsmuligheter
Stortingsrepresentant Lene Vågslid (Ap) har tidligere uttalt til Journalisten at man bør vurdere bøter for brudd på offentlighetsloven.
– Jeg mener offentlig sektor må sette gullstandarden for offentlighet, og da trenger vi ris bak speilet, sa hun til Journalisten i november i fjor.
I pressekretser er det også flere som har foreslått straff for grove brudd på offentlighetsloven.
På spørsmål om det var feil å vedta denne loven uten sanksjoner, og om regjeringen vil vurdere å endre loven slik at det legges inn konkrete sanksjonsmuligheter, svarer statssekretær Thor Kleppen Sættem i Justis- og beredskapsdepartementet:
– Offentlighetsloven inneholder mekanismer som skal sikre etterfølgelse av loven, blant annet er det mulig å klage til overordnet organ eller annet klageorgan. Etter sivilombudsmannsloven kan slike saker også klages inn for Sivilombudsmannen. Det foreligger også muligheter for reaksjoner etter blant annet straffeloven og statsansatteloven når det gjelder tjenestefeil. Spørsmålet om andre sanksjonsmuligheter vil bli vurdert.
Ukultur og forslag til forbedringer
De to pressejuristene har helt konkrete forslag som de mener kan styrke innsyn og offentlighetsloven:
– Forvaltningen må sikres ressurser slik at lovene følges, og få økt forståelse for verdien av åpenhet. Den nye arkivloven må innføres. Evalueringen av offentlighetsloven må følges opp. Det må innføres sanksjoner for brudd på offentlighetsloven. Klageordningene må bli bedre, og i tråd med kravene i Tromsø-konvensjonen, sier Granly Meldalen.
For advokat Lindahl Nyrud og NJ er det snakk om å endre det de ser som en «ukultur» i forvaltningen.
– For at vi på lang sikt skal kunne snu denne ukulturen, mener NJ at lovgiver må sette inn støtet for å styrke klagebehandlingen. Norge har antagelig den minst uavhengige klageordningen på dokumentoffentlighet i Norden. Det bør opprettes en uavhengig klageinstans, som supplement til ordningen med forvaltningsklage. Dette vil samle og styrke fagkunnskapen som er ønskelig for å avgjøre offentlighetsspørsmål.
Digitaliseringstilsyn og taushetsplikt
Advokaten sier også at NJ støtter Arkivlovutvalgets konkrete forslag om et statlig «Digitaliseringstilsyn», som kan føre tilsyn med offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven.
– Det er etter vår mening godt begrunnet. Bøter eller tvangsmulkt må også vurderes som mulig sanksjonsform for å sikre at loven etterleves. For å styrke Sivilombudets rolle som klageinstans i innsynssaker, har vi i tillegg spilt inn forslag om å gi ombudet større mandat i slike saker, og også kunne kontrollere forvaltningens merinnsynsvurderinger, sier Lindahl Nyrud.
– NJ gjennomførte i 2017 en taushetspliktundersøkelse som viser at vi har minst 118 lover som ilegger deler av samfunnet taushetsplikt, og disse inneholder i hvert fall 207 taushetspliktbestemmelser. Tiden er overmoden for å gjennomgå dette store antallet. Gjennom disse endringene, vil kanskje mottoet «Mer åpenhet, mer demokrati» klinge langt mer ekte.
Gode kort på hånden
– På kort sikt er jeg ganske pessimistisk. Det finnes ingen rask løsning på at offentlige virksomheter i økende grad velger hemmelighold og å beskytte seg selv og egne interesser, sier POU-leder Tron Strand.
– Når det er sagt; vi har jo ikke dårlige kort på hånden. Det er grunnlovsfestet at borgerne skal kunne kreve innsyn i offentlig virksomhet. Derfor må det jobbes politisk, de ledende politikerne, enten det er i en kommune eller i regjeringen, må erkjenne at et sunt demokrati er åpent og gjennomsiktig. Offentlighetsloven må gjennomgås og det må innføres sanksjoner for brudd på den. Jeg regner med at det ikke er så fristende for et departement å hemmeligholde dokumenter uten grunn, hvis de risikerer bøter, sier Strand.
Klag og klag
Strand har følgende oppfordring til journalister og redaktører:
– Jeg tror nok også at journalister, medier og medieorganisasjoner må tørre å være mer konfronterende i møte med unødvendig hemmelighold. Det må klages og klages på innsynsavslag, både lokalt og sentralt, og den politiske opposisjonen må utfordres. Og vi som representerer et samlet Medie-Norge må sørge for at det blir oppmerksomhet om disse utfordringene.
